Hat Ungarn wirklich ein Vetorecht gegen das Ukraine-Darlehen?

EU-Gipfel und ungarisches Veto gegen Ukraine-Hilfen

Am 19./20. März 2026 fand die jüngste Sitzung des Europäischen Rates statt. Auf der Tagesordnung stand die weitere Unterstützung der Ukraine im Krieg mit Russland. Der ukrainische Präsident Volodymyr Zelensky war als Gast bei einem Teil des Treffens per Video dabei. Es ging um sehr viel: Die brisanten Themen des 20. Sanktionspakets gegen Russland und des 90 Milliarden EUR Unterstützungsdarlehens für die Ukraine. Beide Entscheidungen sind seit dem 23.2.2026 durch ein ungarisches Veto geblockt. Für das 20. Sanktionspaket als Maßnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ist nach Art. 215 AEUV / Art. 31 EUV Einstimmigkeit erforderlich, für das Darlehen gem. Art. 312 Abs. 2 AEUV wegen der Auswirkungen auf den Mehrjährigen Finanzrahmen der EU für die Jahre 2021 bis 2027.

Finanzierung des Ukraine-Darlehens und Mehrjähriger Finanzrahmen

Die Option, eingefrorene russischen Devisenreserven für die Finanzierung des Unterstützungsdarlehens heranzuziehen, ist vorerst vom Tisch. Das Darlehen auf der Grundlage von Art. 212 AEUV soll nun aus Mitteln finanziert werden, die am Kapitalmarkt aufgenommen werden und durch den Haushalt der EU in den Jahren 2026 und 2027 gedeckt sind, und zwar durch freie Spitzen in den jährlichen Budgets, genannt „Headroom“ oder Handlungsspielraum. Diese Maßnahme hat natürlich Auswirkungen auf den Mehrjährigen Finanzrahmen MFR der Union und erfordert insofern grundsätzlich eine einstimmige Entscheidung.

Begründung des ungarischen Vetos: Ölversorgung und politische Argumentation

Ungarn stützt sein Veto auf die bisher nicht wieder hergestellte Belieferung mit russischem Öl durch den südlichen Strang der Drushba-Pipeline, die am 27. Januar 2026 auf ukrainischem Territorium durch einen russischen Drohnenangriff beschädigt worden ist. Ungarn sieht in der Lieferunterbrechung eine gezielte ukrainische Strafmaßnahme gegen sein Land. Diese Verknüpfung ist nicht nur sachfremd, sie steht auch im eindeutigen Widerspruch zu der am 18. Dezember 2025 von allen 27 EU-Staaten gegebenen Zustimmung zum Unterstützungsdarlehen. Auch Ungarn hatte zugestimmt. Entsprechend scharf fiel die Kritik am zwei Monate späteren ungarischen Veto aus, wobei insbesondere die Illoyalität angeprangert wurde und damit ein Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV.

Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und Rechtsmissbrauch

Die Loyalitätspflicht der Mitgliedsstaaten gibt dem einzelnen Staat einen gewissen Ermessensspielraum. Auch enthält der EUV keine Definition oder inhaltliche Präzisierung des Loyalitätsbegriffs. Das „Venire contra factum proprium“ Ungarns ist missbräuchlich. Ein bestehender Ermessensspielraum, sofern man ihn nicht sogar als auf Null reduziert annimmt, ist damit willkürlich genutzt und missbraucht. Ungarn hat sein am 18. Dezember 2025 gegebenes Wort in illoyaler Weise gebrochen.

Besteht überhaupt noch ein Vetorecht Ungarns?

Es fragt sich aber, ob Ungarn überhaupt noch ein Vetorecht hat. Dabei ist die bereits erteilte Zustimmung im Europäischen Rat als Grundlage zu nehmen. Die Struktur des Darlehens war in der Kommissionsvorlage für ein haushaltsbasiertes Darlehen exakt abgebildet, ebenso in der Ergebniszusammenfassung des Dezember-Meetings EUCO 26/25.  Auch für Ungarn war unmissverständlich klar, dass es um einen 90 Milliarden EUR Kredit ging, der am Kapitalmarkt finanziert werden sollte, zinslos der Ukraine gegeben werden und durch russische Reparationen getilgt werden sollte. Auch, dass der Kredit durch den Haushaltsspielraum („headroom“) der EU Haushalte 2026/2027 gedeckt sein sollte. Dass dafür der Mehrjährige Finanzrahmen der EU für die Jahre 2021 bis 2027 geändert werden müsste, war bekannt. Neue wesentliche Fakten waren bis zum 23.2.2026, dem Tag der Ausübung des Vetos, nicht hinzugekommen.

Verstärkte Zusammenarbeit als Instrument zur Umgehung der Einstimmigkeit

Zweifel an einem ungarischen Veto gegen das Unterstützungsdarlehen sind besonders deshalb berechtigt, weil für die Darlehensvergabe im Europäischen Rat am 18. Dezember 2025 das Verfahren der „Verstärkten Zusammenarbeit“ nach Art. 20 EUV / Art. 326 AEUV beschlossen wurde. Bei diesem Verfahren wird die Einstimmigkeit in der Weise vermieden, dass eine Mehrzahl von Mitgliedsstaaten eine Maßnahme beschließt und die sich nicht beteiligenden Länder, in diesem Fall die Slowakei, die Tschechische Republik und Ungarn, die damit verbundenen Kosten nicht mittragen, zugleich aber einem Obstruktionsverbot unterliegen. Die drei nicht teilnehmenden Mitgliedsstaaten haben aus freier Überzeugung entschieden, am Unterstützungsdarlehen nicht teilzunehmen. Sie akzeptieren, dass die Kommission die Arbeiten für das Darlehen leistet, nehmen aber an den unmittelbar mit dem Darlehen verbundenen Kosten nicht teil. Genau dies ist der Wesenskern der „Verstärkten Zusammenarbeit“.

Kein Vetorecht bei Budgetargumenten

Die Tatsache, dass die Entscheidung Budgetauswirkungen hat, was von Anfang an bekannt, akzeptiert und protokolliert war, nachträglich heranzuziehen, um daraus ein Vetorecht abzuleiten, ist vertragswidrig. Maßnahmen der Verstärkten Zusammenarbeit dürfen die nicht beteiligten Staaten gem. Art. 327 AEUV „nicht im Wege stehen“. Aber genau das tut Ungarn. Die Beschlussfassung des Europäischen Rates vom 18. Dezember 2025 war absolut klar und unmissverständlich.

Obstruktionsverbot nach Art. 327 AEUV

Das Obstruktionsverbot des Art. 327 AEUV muss auch in der Phase der konkreten Umsetzung des Grundsatzbeschlusses des Europäischen Rates gelten, bevor die das Darlehen regelnde Verordnung beschlossen ist. Anderenfalls könnte jede Maßnahme der Verstärkten Zusammenarbeit gerade in dieser vorbereitenden Phase von den nicht teilnehmenden Staaten unmöglich gemacht werden, das Obstruktionsverbot liefe leer. Ungarn hat sein Vetorecht verwirkt.

Politische Risiken und Bedeutung für die Zukunft der EU

Das Europäische Parlament hatte dem Darlehen schon im Februar 2026 zugestimmt, die Beschlussfassung des Rates stand noch aus. Der Europäische Rat, hoch erbost über das ungarische Verhalten, scheint den nur noch kurzen Zeitraum bis zur drohenden Zahlungsunfähigkeit der Ukraine bis zum letzten Moment ausnutzen und nicht eine Auseinandersetzung über Bestehen oder Nichtbestehen eines Vetorechts führen zu wollen. Die Spekulation auf ein spätes ungarisches Einlenken oder Orbáns Wahlniederlage am 12.4.2026 ist hochriskant. Die Debatte um das Unterstützungsdarlehen hat eine hohe Bedeutung für die Zukunft der Europäischen Union. Die Verstärkte Zusammenarbeit ist ein probates Mittel, um die Einstimmigkeit zu vermeiden und die Position nicht teilnehmender Staaten trotzdem zu respektieren. Solche Entscheidungen dann dem Einstimmigkeitserfordernis wegen der Budgetauswirkungen zu unterstellen, entwertet dieses sinnvolle Instrument.

Foto von Carl Campbell auf Unsplash